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Dall’aumento del controllo telematico all’introduzione di nuovi criteri per la revoca di licenze e autorizzazioni amministrative: l’analisi dell’avvocato Bonaventura Sorrentino
Il controllo telematico del trasferimento di carburanti sul territorio, le procedure per la movimentazione del prodotto nell’ambito dell’operatività dei depositi, le modifiche in materia di licenze e autorizzazioni. Sono queste alcune delle novità della Legge di bilancio 2021 analizzate nel dettaglio nel webinar dal titolo “Le nuove regole antifrode per i depositi” organizzato dallo Studio legale e tributario Sorrentino-Pasca-Toma e illustrate dall’avvocato Bonaventura Sorrentino.
Come indicato da Sorrentino in apertura del webinar, svoltosi lo scorso 22 aprile, le norme riportate nella Legge di bilancio 2021 vanno a innestarsi in precedenti provvedimenti già emanati dal legislatore con le stesse finalità, ma ad oggi con scarsi risultati: “Abbiamo visto che la legge di bilancio è anzitutto orientata a incrementare forme di controllo telematico, che a mio giudizio sono di una notevole incisività per il fine che si propone la norma”. Come ricordato da Sorrentino, entro il 31 dicembre 2021, gli esercenti di depositi commerciali di prodotti assoggettati ad accisa di capacità non inferiore a 3.000 metri cubi dovranno dotarsi del sistema informatizzato Infoil, già usato e che dovrà essere impiegato anche per i depositi fiscali.
L’Infoil consente la consultazione autonoma e diretta dei dati di interesse fiscale da parte degli uffici delle dogane proprio attraverso postazioni di accesso presso il deposito e va a uniformare le procedure di controllo per i depositi di stoccaggio a quelle già previste per le raffinerie e gli stabilimenti di produzione. Nello specifico il sistema informatizzato controlla a 360 gradi il prodotto sia nella fase di produzione che nella fase di movimentazione e consente all’Agenzia delle dogane e dei monopoli di procedere all’accertamento della liquidazione dell’imposta utilizzando i dati necessari per la determinazione della quantità e qualità dei prodotti raccolti dal sistema. Per Sorrentino si tratta di un “sistema veloce e sufficientemente incisivo”.
Tuttavia, da un’analisi attenta emergono degli elementi di criticità per gli operatori del settore che dovranno impiegare questo tipo di sistema, in particolare per quanto riguarda i costi di realizzazione, gestione e manutenzione. Sorrentino ha evidenziato inoltre le indicazioni interpretative e applicative ulteriori fornite dalla circolare n. 6/2021 (Assetto impiantistico dei depositi operanti in Infoil. Istruzioni operative per la definizione dei piani di adeguamento). La circolare definisce i termini degli adempimenti procedurali affinché gli esercenti di depositi di capacità non inferiore a 3.000 metri cubi dotino i serbatoi destinati alla movimentazione carburanti di telemisure di livello temperatura gestite dal sistema informatizzato. Aspetti interpretativi di maggiore rilevanza riguardano la dizione benzina e gasolio usato come carburante, dizione che va a includere benzina e gas denaturati usati per le macchine agricole. Telemisure sono da installare anche sui serbatoi usati per la detenzione promiscua di gasolio per uso agricolo e per navigazione marittima. Sono invece esclusi, come riportato nella circolare, i serbatoi destinati a contenere esclusivamente gasolio denaturato per navigazione marittima o in cui avviene la denaturazione per il medesimo impiego.
Come sottolineato da Sorrentino, in materia di detenzione di prodotto la circolare ha chiarito che la valenza di riscontro quantitativo di prodotto movimentato è data dal cosiddetto “delta serbatoio”: differenza degli sviluppi del serbatoio tramite telemisure rispetto alla somma dei quantitativi complessivamente estratti dal serbatoio misurati per la singola estrazione dai sistemi fiscali di misura su condotta oppure dalle pese ubicate presso il deposito. Non è previsto l’obbligo di installazione di sistemi fiscali di misura su condotta all’introduzione dei carburanti in deposito via nave o via oleodotto. I serbatoi di destinazione di tali flussi in ingresso dovranno essere attrezzati con le previste telemisure. Le linee degli oleodotti utilizzate per estrarre carburanti dal deposito, secondo la medesima circolare, dovranno essere dotate invece di sistemi di misura su condotta, come avviene nella normalità delle procedure. Come osservato da Sorrentino, in caso di un’impossibilità oggettiva tecnica di installazione basterà informare la direzione territorialmente competente.
Altro chiarimento dato dalla circolare 6/2021 riguarda le baie di carico carburanti: autobotti, bettoline e ferro cisterne devono essere dotate di sistemi di misurazione su condotta. In questo contesto, il sistema Infoil dovrà garantire la possibilità di consultazione ex post dei dati quantitativi di misura utilizzati dal deposito per l’emissione del Das (documento di accompagnamento semplificato) sia per la definizione della contabilità aziendale che per invii telematici al fine della liquidazione dell’imposta. Secondo Sorrentino il sistema telematico si rivela quindi assolutamente importante e quella della digitalizzazione “è una delle strade da percorrere sempre di più per rendere incisiva la lotta ai sistemi di frode o quanto meno per rallentarla”.
Un altro aspetto della nuova Legge di bilancio analizzato dall’avvocato Sorrentino è quello indicato al comma 1076 che interviene sul comma 940 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2017, n. 205 per quanto riguarda la trasmissione di garanzie per estrazioni da depositi fiscali all’Agenzia delle entrate. Il comma prevede l’obbligo di trasmissione della garanzia a cura del soggetto che la presta. Il legislatore ha infatti integrato la norma precedente stabilendo che la comunicazione dei dati avvenga telematicamente all’Agenzia delle entrate da parte di chi presta la garanzia e non dal soggetto per conto del quale avviene l’immissione in consumo come accade oggi.
Di particolare interesse, secondo Sorrentino, il comma 1077 con riferimento all’operatività dei depositi costieri, di stoccaggio autorizzato, fatta eccezione per depositi di Gpl, in caso di variazione della titolarità e del trasferimento della gestione. In particolare la norma ha previsto delle condizioni specifiche nel merito della validità e dell’efficacia di tale variazione e di tale trasferimento. La norma prevede infatti che la validità dell’efficacia della variazione o dei trasferimenti siano subordinate alla preventiva comunicazione di inizio attività da trasmettere all’Agenzia entrate e al successivo nulla osta. Questo ovviamente consequenziale alla verifica della sussistenza in capo al soggetto subentrante del requisito dell’affidabilità economica e della sussistenza o meno dei requisiti soggettivi riportati negli articoli 23 e 25 del Testo unico sulle accise. Un problema rilevato da Sorrentino riguarda l’eventuale comunicazione in caso di cessione delle quote di una società operativa a un nuovo socio, dunque della composizione di una diversa compagine sociale. In questo caso, i soci possono mutare, ma il soggetto può mantenere la stessa identità giuridica. Altro punto di critico riguarda invece il nulla osta rilasciato dall’agenzia che richiede come condizione l’affidabilità economica del soggetto.
Come indicato da Sorrentino, quello dell’affidabilità economica è un concetto ampio, che la norma però non chiarisce. L’avvocato indica due vie interpretative: da un lato il concetto aziendalistico che coinvolge la situazione economica, finanziaria, societaria e che tenga conto del percorso imprenditoriale e della vita aziendale, dall’altro l’affidabilità economica secondo principi e indicazioni dati dal decreto ministeriale 13 febbraio 2018 del ministero dell’Economia e delle finanze, che richiede una serie di requisiti: certificazione del soggetto (ai sensi degli articoli 38 e seguenti del regolamento (Ue) n. 952/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 9 ottobre 2013); esonero del soggetto dall'obbligo di prestare cauzione ai sensi dell'articolo 90 del Testo unico delle disposizioni legislative in materia doganale (di cui al decreto del Presidente della Repubblica 23 gennaio 1973, n. 43); esonero del soggetto dall'obbligo di prestazione della cauzione ai sensi dell'art. 5, comma 3, lett. a) del decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504, relativamente al deposito fiscale di cui risulta titolare. Come osservato da Sorrentino in presenza di queste tre condizioni si può presumere una sorta di affidabilità economica. Su questo punto, l’avvocato ha voluto esprimere una considerazione sul potere di ingerenza delle dogane nell’identificare l’affidabilità economica, regolamentando scelte che possono essere di natura imprenditoriale.
Altre condizioni sono previste per i depositi costieri e di stoccaggio (esclusi i depositi di stoccaggio di gas o di petrolio liquefatto). La norma stabilisce infatti che i provvedimenti autorizzativi rilasciati dall’Agenzia delle dogane per la gestione dell’impianto in regime di deposito fiscale e la licenza fiscale di esercizio di deposito commerciale di prodotti energetici assoggettati ad accisa siano revocati in caso di inoperatività del deposito per un periodo non inferiore a sei mesi consecutivi non derivante da documentate cause oggettive di forza maggiore. Secondo Sorrentino, in questo caso il legislatore lascia intendere che l’inoperatività per un certo periodo sia indicativa presumibilmente di attività “non proprio lineari”. Sorrentino ha fatto notare inoltre che gli indici da prendere in considerazione ai fini della valutazione di inoperatività verranno determinati dal direttore dell’Agenzia delle dogane: in base all’entità delle movimentazioni rapportata alla capacità di stoccaggio e anche in base alla conseguente gestione economica dell’attività del deposito. Il provvedimento di revoca richiede una preliminare valutazione delle condizioni anche di natura economica che hanno determinato l’inoperatività del deposito. Quest’ultimo punto è particolarmente critico perché incide sulla discrezionalità e sul modo di operare dei diversi uffici dislocati sul territorio nazionale con riferimento a tale valutazione. Per Sorrentino va inoltre testata dal punto di vista costituzionale l’ingerenza sul potere gestionale sul titolare del deposito. “Questi sono dettami di principio che vanno a incidere pesantemente sulla libera azione imprenditoriale per diversi aspetti”, ha affermato Sorrentino, sottolineando come condizioni di natura economica che possono ritenersi incidenti saranno di volta in volta oggetto di contestazione e contenzioso tributario e avranno un’efficacia reale in tempi molto lunghi.
Altro punto particolarmente critico della Legge di bilancio è il comma 1128 che inserisce modifiche per i commi 6 bis e 6 ter dell’articolo 25 del Testo unico delle accise. In particolare, la modifica al comma 6 ter prevede la possibilità, per i depositi commerciali di prodotti energetici assoggettati ad accisa e per i depositi commerciali di prodotti energetici denaturati che movimentano benzina e gasolio usati come carburanti, di negare la licenza qualora a seguito di una verifica risultino privi di requisiti tecnico-organizzativi minimi per lo svolgimento dell’attività del deposito rapportata alla capacità dei serbatoi, ai servizi strumentali o al conto economico previsionale “in base alle specifiche stabilite con provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli”. Per Sorrentino va evidenziata su questo punto una discrepanza tra questa previsione e quanto disposto dalla Corte di giustizia dell’Unione europea che ha ripetuto più volte l’ininfluenza di requisiti strumentali e organizzativi rispetto all’operatività, validità ed efficacia dell’operato di un soggetto del settore.
